村干部辞职承诺制的绩效及存在的障碍

村干部辞职承诺制的绩效及存在的障碍

陈其霆、胡刚认为,“在人类社会经济变迁的过程中,经济的发展不仅取决于资本、劳动力和土地等生产要素投入和自然禀赋状况,具体的制度安排对经济的发展具有举足轻重的作用”Q,制度创新是发展的重要推动力。

从浙江实行村干部辞职承诺制10多年的实践来看,这项制度把村干部的教育管理、工作业绩、群众评价有机结合,对当地的经济社会发展产生了诸多有益的影响。

一、促进了村干部队伍建设

1、较好解决了村干部承诺兑现问题

传统村干部管理模式是以组织的教育、监督、管理为主,乡镇政府把村干部当作自己的下属。这种管理模式在村民自治制度下,不可避免地受到挑战,特别是一些村干部认为自己是村民选的,具有法律规定的权威,声称“只对村民负责”,乡镇政府一时也很难对之实施有效监管。

我们了解到,村干部辞职承诺制实行之前,各地在村干部管理和乡村治理方面都积累了不少问题:一些村村务、财务公开不及时、不规范、不真实,内容陈旧,群众看不懂;些村在决定重大事项和大额资金使用方面,随意性较大,不按规定程序办事;一些村干部竞选时“豪言壮语”,当选后得过且过;一些村干部常年在外经商办厂或打工,精力没放在村里工作上;还有写村干部对自己有利的事抢着干,对自己无直接利益的事被动应付,等等。根据2009年初某市的一项调查,17%的乡镇认为确实存在这样的问题,8%的乡镇认为这样的问题已经比较严重。在村民自治背景下,乡镇政府一时也缺乏有效的抓手,只能是看在眼里急在心里。实施村干部辞职承诺制以后,村干部一上任就得立下“军令状”,干得不好就得主动辞职,原先得过且过的村干部感受到了压力。随着这种主体意识的觉醒,村干部工作的积极性、能动性明显增强。各地在村级组织换届选举后,出现了新一届村“两委”干部不负众望、争相干事创业的喜人景象。

龙游县东华街道湖底叶村属城郊村,村内积水常年排不出去,村道睛天扬尘、雨天泥泞,村民生产生活多有不便,村里水质也一直不好。2008年该村换届选举时,“两委”候选人明确表态要完成这两件实事,完不成就辞职。当选后,他们一次一次地到县里沟通汇报、寻求支持,还主动拆除了村里50多个露天厕所。村干部们的努力感动了相关部门,村庄列入了整治村名单。当年村里浇筑水泥路面3.5公里,铺设饮水管道5000多米,161户村民全部安装了水表,村民喝上了“放心水”。

说起这一变化,村党支部书记李白说,这些都是新任村两委班子向全体村民承诺要兑现的事,如果干不好、完不成,就要中途下课,是村干部辞职承诺制给他们带来了压力,也带来了动力。

磐安方前镇党委书记朱某说:“签了辞职承诺书,村民对村干部的监督就有了底,政府对不称职干部作出处理就有了依据。与一些不作为、乱作为的村干部诚免谈话,马上就有立竿见影的效果,以往谈完了还是那样的现象没有了,对后进村班子转化作用很大。”

杭州余杭区委组织部有关负责人说:“推行辞职承诺制让村干部上任前就自戴紧箍咒’,自我加压,立下军令状”努力完成上任后的各项任务及承诺,大大强化了村干部说到的就要做到、承诺的就要兑现的自律意识和责任意识。”

2、较好解决了村干部干好干差一个样问题

制度的制约与激励是相辅相成的,犹如汽车的“刹车装置”和“发动机”,“发动机”的性能越好、动力越大,越要有更大动能的“刹车装置”与之配合。推行村干部辞职承诺制,在强化对村干部的管理监督的同时,也为加大多优秀村干部的激励提供了客观依据,有效解决了村干部“干与不干一个样、干好干坏一个样”的难题。

以前制定考核评价标准,带有很大的主观性,职能部门往往想当然地就定下来了。由于不切合实际,一些村干部也不认同。所以,到头来考核者往往要当“好好先生”,光有奖励没有惩戒,制度实行不下去。

实行村干部辞职承诺制后,村干部候选人要做出的各种承诺,首先经过现任村级组织、村民代表和乡镇政府的评估,每个村的情况不一样,你的承诺合不合你村里的实际,反没反映村民要求,完不完得成承诺,先有了一个预审机制和完善的过程,最后再拿到选举大会,接受全体村民评判。因为这种承诺得到了全体村民的认可,所以,以后考核村干部的工作,所作的承诺就是个最客观的依据。根据这个来奖勤罚懒,大家都心服口服,干得好的村干部就能得到更好的奖励和待遇。

可以拿到更多的工资报酬。近年来,浙江出台关于落实村干部基本报酬的规定,不断加大对村的财政补助。2012年省财政用于村级组织建设补助资金达到6.97亿元,每年还安排8000万元资金用于扶持经济薄弱村发展物业经济,全面落实村干部基本报酬制度、退职补助制度等。各地结合自身经济财政状况,细化标准办法,把村干部履职情况、兑现承诺情况纳入年度考核,同基本报酬挂钩。永康市规定,对考核优秀的村干部给予既定标准1.5倍的报酬;萧山、义乌、嵊州等经济发达县(市、区)的优秀村主职干部,每年可以拿到4-6万元的报酬。相反,金华市在2009年村干部的年度考核中,共有127名村干部因不干事、不作为或者工作业绩不明显,不仅没拿到一分钱的报酬,还按照辞职承诺制的规定,启动了诫勉谈话或辞职程序。

可以有更好的发展空间,获得更大的荣誉。近年来,浙江高度重视从优秀村干部中招考选拔乡镇公务员工作,从2002年开始,每年都从优秀村干部中定向招考乡镇公务员。近6年来从村干部中公告招考乡镇公务员1085名,部分优秀村干部还被招聘为事业编制干部。金华等地还积极尝试从优秀村干部中招考乡镇(街道)领导班子成员,极大地激发了村干部的创业热情。

调查中,县、乡基层政府负责人普遍认为,以考核评实绩、以约束促干劲、以激励强引导,是村干部辞职承诺制创新的最大成效。

3、较好解决了村干部能上难下问题

村干部辞职承诺制,抓住了现实生活中不称职村干部无法实现有效退出这一难点问题,在现有法律法规的大前提下,创新村级民主管理、民主监督的具体形式,通过相对柔性的方式,对村民不满意、不适合继续履职的村干部主动辞职,让村干部比较体面地离开职务,巧妙解决了村干部能上难下的现实难题。而且付出的代价较小,社会政治风险不大,有利于农村社会的和谐稳定。

浙江实行村干部创业承诺制以后,效果总体比较好,但少数村干部“选前有承诺、选后不干事、违诺下不来”的问题还有存在,一直困扰着浙江的村级组织建设。根据《村民委员会组织法》的规定,“本村五分之一以上有选举权的村民或三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求,并说明罢免的理出。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求(第十六条)。”但这一规定存在严重的悖论,村干部特别是村主职干部一般不可能自己召集会议罢免自己,同时这一原则规定也不具有具体操作性。在实际执行中,由于罢免组织者、程序的缺失,自然村人口居住的分散性、权力资源和信息的不对称性等因素,往往很难罢免村干部。

同时许多有严重问题的村干部往往以维护村庄稳定为名,利用其各种资源对村民进行分化,把对其工作不满者定为“闹事者”、“滋扰社会秩序者”,对他们打击报复。因此,除非村干部民愤极大、村民实在忍无可忍,才会与村干部作对,有效行使村民的罢免权。特别是由于作为罢免对象的村干部往往拒绝组织召开村民罢免会议,从而使村民的罢免权归于落空。即使是如期召开罢免会议,但按照规定,罢免一名村委会成员需“本村五分之一以上有选举权的村民或三分之一以上的村民代表联名,并须经投票的村民过半数通过”才有效。

可以说,罢免程序与组织一次村委会换届选举一样,要求甚至比换届选举还高。罢免一般很难实现,存在效率很低、程序复杂、成本过高等问题。如此,村民们宁愿被不干事的村官拖上几年,也不愿启动罢免程序,导致了村民对村干部制约权的缺失。当“罢免”这条路走不通时,推行村干部辞职承诺制度,越过罢免程序直接走辞职这条路,实现了基层民主监督由村民“硬性”罢免向村干部承诺主动辞职的转变。

金华婺城区蒋堂镇寺前村村支书陈某,在2007年底的村级换届选举中许下不少诺言,当选后却一直在外经商,安装自来水、修复灌溉渠道等诺言得不到兑现,村民意见很大。在舆论压力下,陈某根据村干部辞职承诺规定,于2008年5月中句,向镇党委提交了辞呈,主动辞去村支书职务。

无独有偶,2010年5月27日,该区琅琊镇某村委会委员华某,由于常年在外务工,没有时间和精力履行村委会委员职务,也主动提出辞职。

磐安县马南山村马某,2008年3月再次当选马南山村村主任。但为照顾年迈的父亲和两个孩子,他在东阳市区开了家手机店,没有时间顾及村里工作,2008年7月,提出辞去村主任职务。

随着辞职承诺制的推行,各地陆续出现一些不能兑现承诺的“村官”,在群众的评判中“下课”了。根据有关统计,截至2010年底,金华市按照辞职承诺制度规定程序处理的不称职村“两委”干部181名,其中按程序辞职39名,诚免谈话142名;全省各地共有90多名不称职村“两委”干部按照辞职承诺制度规定程序主动辞职。

时任浙江省委常委、组织部长蔡奇说,村干部辞职承诺制度的实行,在目前罢免村委会成员程序较为复杂、操作相对困难的情况下,一定程度上解决了不合格村干部的退出问题,是畅通不称职村干部“出口关”的一种有益探索。

二、促进了农村基层民主

《村民委员会组织法》虽然作出了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的法律规定,但真正实现四个民主还需要更为具体的、可操作性的制度安排。浙江村干部辞职承诺制,就是有助于实现四个民主的一种有效制度安排。调查表明,辞职承诺制通过民主定事、民主选人、民主监督践诺和问责追究,有效推动了农村基层民主。

“定什么事”决定于“由什么人定事”。在民主定事方面,浙江各地坚持民主决策的原则,先由在任村班子根据村民意愿,经集体研究后,提出下一届村“两委”需要完成的实事项目及工作目标初步计划,经全体党员和村民代表讨论通过后,再提交村民代表大会进行决策。村务大事该干什么、不该干什么,该怎么干、不该怎么干,都由村民说了算,群众由“看客”变成真正“主人”,促进了村务决策的科学化、民主化。绍兴县夏履镇政府负责人张某说,过去由于村级民主不够健全,村里要办啥实事,基本上由几个村干部拍脑袋了事,干部做的与群众想的“对接”

不上,常常出现“干部做煞,群众骂煞;干部苦煞,群众怨煞”的现象。而让村民参与村级事务决策,就可以最大程度地避免出现这种情况。

在民主选人方面,由于是“先定事、再选人”,着眼于发展为先,以干事为尺子,来比比看看“谁能干”、“谁干得成、干得好”,以这样的标准来选人就容易做到有的放矢:只有选有本事、会干事、干实事、干成事的人,才能使关乎村民切身利益的问题得到解决,村庄建设发展的规划得到实施,村民利益真正得到实现。①

建立在此基础之上的选人,不仅真正体现民生利益,而且透明度增加了,村民有底了,也能选准人。事实也证明,由此所选出的新一届村“两委”干部,党员和村民都比较满意,据某市的调查,群众对村级组织和村干部的满意率高达96.7%。“于不干事,谁干事,谁不干事,群众最清楚”。在有效践诺方面,新一届村“两委”干部产生后,每个干部要签订辞职承诺书,并向全体村民公开,接受群众监督。由于民主定事,新当选的村干部个人所承诺的事项,都是事关村民基本生产生活、切身利益的事,村民每时每刻都在关注和议论,群众由“局外”走到“局内”。农民是最讲求实际的,只承诺不践诺,就要被问责追究,不仪会受到村民的谴责,而且按照《辞职承诺书》的要求,还要主动提出辞职。农民的眼睛也是雪亮的。

据调查,在2008年和2011年两次村级组织换届选举中,践行承诺好的村,村党组织书记、村主任的连任率都很高,均达到了85%以上。

三、促进了经济社会发展

在社会发展各种因素有机作用中,政经互动是最根本和最重要的互动。“亨廷顿曾说,“一个社会中,政治参与的水平、形式和基础与社会—经济发展水平密切相关。高水平的政治参与总是与高水平的经济发展水平相伴随,而且,社会和经济更发达的社会,也趋向于政治参与以更高的价值。8在乡村治理过程中,浙江地方政府在农村社会发展的现实需求诱致下,主导推动了现有体制下的乡村治理机制创新,推行了村干部辞职承诺制。这一制度的有效实施,充分激发了村庄发展的主体活力,促进了经济社会发展。

村干部的干事创业积极性得到有效调动,为村庄发展注入了动力活力。根据辞职承诺制的规定,选人在后,定事在先。这样的程序设计,不仅选的事发展上的“能人”,而且让村民的监督更有针对性。村民的监督是促进村干部有效践诺的最大动力和压力。村干部通过自主行为所承受的创业压力,能够最大程度地转化为工作的动力。同时,由于在制度实施过程中,村干部与村民之间就承诺事项达成了一致,双方建立了一种契约式的互信关系,出于共同的利益需求,他们之间的合作更容易达成共识,增强了村民的“一致行动能力”,并激发了村民的创业热情,也有利于村庄的和谐稳定。

开化县华埠镇金星村是个小山村,如何利用本地资源让村民尽快富起来,是村支书郑初一上任后的最大心愿。为兑现承诺,除了春节,他一年到头几乎没有休息天,一心扑在村里的工作上。在他带领下,饮用水、电网改造,旧村改造、村庄道路硬化、土地整理等项目相继完工。郑初一没在村里承包过一个工程。村庄道路硬化,按预算需要27万元,而他带领其他村干部施工,跑材料,抓质量,只花了16万元。

为鼓励村民开发荒山,村里研究出台了补助政策。郑初一特意承包了村集体的一块无人耕种的荒山,种下40亩名茶。在他的带动下,村里共发展名茶800多亩,现在仅茶叶一项每年就为村民增收200多万元。

同时他积极联系有关部门,在村里先后举办名茶栽培加工、毛竹加工、农产品网上销售等技能培训,400多村民通过培训掌握了--技之长,找到了合适的就业岗位,“仅网上卖特色农产品一项就增加农民收入400多万元”。2012年,金星村村民人均收入突破2万元。

据金华市的统计,在辞职承诺制的激励约束下,全市上一届村级组织在其三年任期内,共为民办实事47718项,其中,公益事业类16039项,占33.6%;基础设施建设类22790项,占47.8%;增收致富项目8889项,占18.6%,村干部忙干事、办实事的景象蔚然成风。

四、促进了政府与村民的有效互动

徐勇教授指出,“在走向现代化的当代中国,乡村管理对农村社会的改造和推动,不仅必要,而且必须,离开了乡镇政府的指导,村民自治不仅很难有效运作,而且容易受社区和村民利益驱动,成为超越国家的村自治,将村变成不受控制的土围子。所以,从中国农村的现实和发展出发,应在坚持乡政村治的制度框架下,努力寻求乡政管理与村民自治的有机衔接。”O调查发现,在村干部辞职承诺制的形成和运行过程中,浙江各级地方政府,尤其是基层各级政府与村民进行了有效对接,形成了良性互动的局面。

众所周知,中央再三强调加强农村基层组织建设,加强以村支部为核心的村级组织配套建设,以此推进乡村治理,维护农村和谐稳定。要完成这个艰巨任务,基层政府必须有一定的工作载体。村干部辞职承诺制就是这样的一个载体。通过这一制度的运行,乡镇基层政府就好像通过类似“目标管理责任制”的形式把村“两委”力量有机凝聚了起来,较好理顺了村“两委”的关系,增强了向心力和战斗力。

也可以这么说,在乡村治理中基层政府审时度势主导制度创新,通过制度安排完成了乡镇与村民和村干部的有效对接。

五、存在的问题和障碍

1、制度本身存在一些缺陷和不足

村干部辞职承诺制尽管经历了10多年时间,经过不断地发展和深化,初步形成了一个制度体系,但总的来讲这一制度创新还处于初创阶段,存在一些缺陷和不足,如民主选举不充分、民主决策不到位等问题,村民群众还没有参与到定事、选人、监督和问责等全过程中来。特别是民主监督、民主管理过程中,群众参与还不充分,依然是干部在起主导作用,民主监督机制尚显薄弱,缺乏有力的监督机制。基层干部和群众的民主意识和参与能力还有待提高,需要进一步加强民主政治建设的基本训练。

2、农村基层民主整体环境有待优化

村干部辞职承诺制作为村民自治制度框架下的一个实践创新,必然受到农村基层民主整体发展状况的制约和影响。尽管这些年浙江的村民自治实践与发展走在全国前列,成为整个民主政治建设最活跃、最具创造力的领域,但仍然存在很多困难和问题:民主选举在扩大民主中推进有序竞争难度加大,民主决策、管理、监督从形式规定到实质落实任务仍很艰巨。从村于部辞职承诺制的实践看,主要有:

(1)竞争过热引发诸多问题

浙江经济比较发达,群众民主意识也比较强,加之这些年大力推进新农村建设,村干部报酬待遇、培养选拔机制等不断完善,村官岗位吸引力大为提高。富人、老板表现踊跃,很多人打飞的回家参选,把村干部岗位当作了一种政治资源。随着工业化、城市化的推进,浙江很多地方村集体资产规模日益壮大。

如杭州市2010年底村集体经济收入超百万的达885个,村年收入最高的达1.5亿。

驱使了一部分怀有不良参选动机的人,想方设法参加竞选。

从浙江最近两届村级换届情况看,很多村庄出现10来个人争一个位子的情形,选举中夹杂着宗亲、族亲、利益等各种错综复杂的关系竞争激烈,票数分散,选举一次成功率降低,选举成本和组织难度大大增加。

(2)部分精英群体参与不足

村民是村民自治的主体,也是村干部辞职承诺制运行的主体力量,没他们的积极参与,就谈不上有真正的民主。近年来,大量的青壮年人员离开农村,到城市务工经商,有的甚至举家出去,一些偏远山村几乎已看不到年轻人,剩下的老的老、小的小。农村精英的大量流失,降低了村委会选举的质量,使村干部后备人才逐渐空虚。同时进城务工的青年农民对村庄公共事务普遍缺乏兴趣,加之工作、交通往返不便等原因,使他们难以参与乡村本土的政治生活。

(3)贿选问题仍然比较普遍

浙江在村级换届选举中屡屡出现贿选事件。以往,候选人给村民发点色拉油、发条香烟、送箱酒等,后来是直接发钱,发的人理直气壮,收的人心安理得。

2007年9月,义乌市稠城街道大塘下村合作社换届选举。竞选者背着装满现金的包去“买选票”,一张选票要上千元。竞选双方拉票通宵达旦,选举现场一度吵成一团,不得不重选。最后结果是,涉嫌贿选者当选了。但同时举报信也到了相关部门。

中国社科院村治研究专家李成认为,“贿选村官”是基层民主发展进程中的一个

“顽疾”。自《村民委员会组织法》实施以来,村干部选举中的贿选问题就-直存在,尤其经济发达地区,村宫贿选事件接连发生,由此带来的乡村治理问题也越来越严重。比贿选更严重的,是贿选背后所代表的利益争夺,一些候选人之所以不惜花费重金,看中的往往是村官手中掌握的资源和利益。很多贿选者把贿选当投资,希望当选掌权后,加倍捞回选举时的投入。这也直接导致了村治腐败案件高发,严重危害到基层稳定。

(4)“后选举治理困境”没有解决

乡村治理专家卢福营教授在考察浙江村民自治实践情况指出,民主决策、民主管理和民主监督这三个方面尽管得到了一定的发展,但表面、形式、空设的现象较多,出现了所谓的“选时有民主,选后无民主”的“后选举治理困境”。突出表现在民主决策运行质量不高,民主管理和监督流于形式。在一些小村、贫困村、山区村、后进村,村干部选举波澜不惊,甚至没人当、没人愿当。既然上级规定了实行承诺制,那么也就依葫芦画瓢做个样子,承诺成为应景之作。在一些大村、富村、村中村、城郊村,激烈的竞选现场往往让参与者豪情万丈。特别是一些富人、老板财大气粗,临时加码,公然向村民信誓旦旦做出各种“承诺”。但有些承诺由于没有经过深入调研,脱离客观实际,泛泛其谈,往往有上文没有下文,既没有办法落实,也不便于考核督促。

3、村干部角色的委托代理问题

委托代理关系是市场经济条件下最普遍、最基本的经济关系。所谓委托代理问题,是指委托人和代理人均追求自身效用最大化,并且两者的效用最大化目标往往不一致的,从而产生某些诸如道德风险(代理人为了实现自身利益而不惜牺牲委托人的利益,所发生的风险均由委托人承担)、在职高消费(代理人利用委托人的资源,进行无节制的、超标准的消费,使委托人的利益受到一种合理性的侵害)、代理人搭便车等问题。

委托代理问题产生的原因,有制度性原因和直接原因。制度性原因是由于委托人和代理人不是一个人,客观上会出现动机不对称、利益不一致、目标不一致,由此必然会衔生出委托代理问题;直接原因包括信息不对称、不确定情况和不完备契约。

村干部角色中的委托代理问题,虽然不能完全套用经济学上的委托代理理论来解释,但是很多原理是可以类比的。实际上,在经济发达的浙江,村官腐败现象并非鲜见。

武义县纪委2003年受理的状告村干部信访案件达305件,占全县信访总量的65%。2007年至2009年8月,义乌市共立案查办村干部职务犯罪案件22件26人,约占同期职务犯罪立案总数的40%。

2003年,某村村“两委”一行19人,来到杭州西湖国宾馆召开村“两委”会议,花费43555元。当时贫困地区村庄一年支出也不过4万元。据了解,该村从土地流转中村里获得了几千万元的补偿金,这笔资产成为村干部垂涎的“肥肉”。只有1300多人的村,“上班”拿工资的人员达19人。在村里的工资单上,平均每个村干部的月工资收入都在2000元以上,这还不包括总计8900元的通讯费、4620元的会议补贴,以及误工补贴5540元。

“村官不算官,硬扛半边天”,在农村,有的人想方设法想当官,不是为了带领村民致富,而是为了光宗耀祖,有的甚至认为当官手中有权,能多捞几个钱。“这些人当上村干部后,绝大多数是在想着法子给自己捞油水”,肯定起不到领头雁的作用。”经历了3次村级组织换届的金华市金东区曹宅镇何某说。

4、制度效用的衰减问题

随着一项制度的持续实施,制度的边界效应也会开始出现衰减。“得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的相互熟识的村组干部。村干部与村民代表很快便相互庇护起来。村干部的不良行为可能在村民代表达成的某种默契下得以蔓延。村民代表所具有的制度上的监督作用,愈发困难通过物质利诱和私人交往得以消解。”尽管我们在浙江还未有发现明显的例子,但这是个普遍的规律,村干部辞职承诺制也概莫能外。

一方面,制度本身存在产生效能衰减的缺陷。如日常的村务公开、会议组织、民主管理等,其具体操作仍由村干部落实,一定程度上存在自己监督自己的情况。在一项制度对其形成制约和监督的情况下,把持村公共权力的村干部或为了少给自己添麻烦或为了自身利益等,对公开赛不可能积极的。所以,仅靠制度显然是不够的,还要靠执行制度的人。

另一方面,是制度的路径依赖所致。在我们国家,传统管理方式对人们影响深刻,政权机关对社会的控制严密,威权体制对农民的心态还有很强的影响,造成村民自我主体意识较弱。传统的政治观念有很深的根深蒂固性,对大多数的中国人来说,总觉得政府应该什么都要管。加上乡村社会上典型的宗亲社会,各种血亲、宗族、利益关系错综复杂地交织在…起,因而制度不可避免地要受到影响和制约。

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