村干部辞职承诺制创新的实践探索

村干部辞职承诺制创新的实践探索

浙江地处中国东南沿海长江三角洲南翼,是我国改革开放的前沿阵地和市场经济的先发地区。改革开放35年来,浙江抓住历史性机遇,坚持市场化改革取向,率先鼓励农民闯市场,发展个私经济,赢得了发展的先机,实现了从基本温饱到全面小康的历史跨越。早在上个世纪中叶,李普赛特就认为,民主只有在稳定的经济发展环境中才能健康成长,经济越是发展的地方,其政治民主化的程度越高。蓬勃发展的浙江经济,无疑极大刺激了基层民主政治的发展,浙江因此成为全国农村基层民主最活跃、最具创造力的省份之一,涌现了一大批基层民主建设的生动实践,村干部辞职承诺制就是其中的一个典型案例。

一、制度由来发展的过程

1、缘起萌芽阶段(2004年左右)

为鼓励村干部干事创业,加强农村T部队伍建设,浙江一些地方于上世纪90年代开始探索实行村干部创业承诺制,取得了良好的效果,受到村民群众的欢迎。但是,随着该项制度的普遍推行和时间的推进,渐渐也出现了一些杂音:一些人在竞选的时候“牛皮”吹得蛮大,而一旦当选,当初的“豪言壮语”就被丢到九霄云外。

由于缺乏必要的监督制约机制,加上现行法律规定的村官罢免程序复杂、成本过高等原因,开“空头支票”的现象时有发生,产生了“选前有承诺、选后不干事、违诺下不来”的新问题,引起群众不满。

为破解这一难题,一些地方在认真研究相关法律政策后,要求村干部当选时签订“辞职承诺书”,写明干不好就要主动辞职。这种自律式的契约管理,巧妙解决了个别村干部不干事“乱吹牛”问题,为不称职村干部的退出打开了一条现实途径。

这就是村干部辞职承诺制的由来。这一制度的实行,使新上任的村于部切身感受到了三年任期的“不确定性”,感受到了履职的压力和不轻松。

根据现有资料,这项制度最早始于遂昌县和余姚市。在2003年底至2004年的第七届村级换届选举中,两地政府为调动村干部创业积极性,加强对村干部的管理,鼓励创业创新,疏通村官“下”的渠道,创造性地推出了村干部辞职承诺制。当“村干部辞职承诺书”张贴在各村办公楼的墙上时,村民们纷纷前来观看,很多人异口同声:“早应该这样了!”“当干部就得这样子!”制度推行后,各项工作呈现出新气象,村干部队伍精神面貌发生了很大变化,工作积极性空前高涨。

2、探索成长阶段(2007.7—2010.6)

2007年下半年,第八届村级换届选举工作拉开帷幕。这期间,基层各地纷纷推出村干部辞职承诺制,并得到省委主要领导的肯定。

龙游县是这轮村级换届中较早推行村干部辞职承诺制的县。龙游地处浙江西南部,是衢州市下辖的传统农业大县。时任县委书记把实施村干部辞职承诺制,作为全面加强农村基层组织建设的一项重要措施来抓。从2007年底到2008年5月底,短短半年左右时间,全县262个行政村中,除7个水库移民村暂缓选举和坑头村等13个村延迟选举外,其余242个行政村都顺利完成村级换届选举工作,并全面试行了村干部辞职承诺制度。到全县村级换届结束时,1769名新一届村官全都签订了《辞职承诺书》。当笔者问及推行此项制度的原因时,龙游县有关方面负责人说,龙游与遂昌是邻居,早就注意到遂昌的村干部辞职承诺制,进行了跟踪观察,发现效果不错,县里就着手调研和有关准备,村级换届铺开后马上推出了这项制度,村干部和村民反响很好。

在龙游县积极探索的同时,2008年初,金华市婺城区、磐安县和温州市下辖的乐清市、龙湾区也开展了试点。

婺城区的试点选在蒋堂镇,蒋堂当时也是区里村级换届选举的试点单位,2007年底就完成了全镇的村级换届选举。但有的群众说:“有些村干部选前轰轰烈烈,选后皮皮踢蹋,干起事来看不到他们的影子。”针对群众反映的问题,蒋堂镇的干部也在思考研究这个问题,他们在区委组织部、区民政局等部门的指导下,经过调查研究,出台了“村干部辞职承诺制”。村干部和村民也都非常支持,尽管选举工作已经结束,但每个村干部都补签订了一份《辞职承诺书》。

磐安县是个建县不到30年的山区县,也是省里重点扶持的欠发达县,群众加快发展的愿望非常迫切。县里本着积极稳妥的原则,结合实际选取了几个不同类型的村先行开展试点,在积累了经验之后,及时作了推广。

乐清市是浙江省经济较发达的一个县市,农村工业兴旺,村集体资产较多,有些村干部当选后,不干实事,光想着为个人谋取好处。乐清的村干部辞职承诺制有自己的特色和亮点,他们把辞职具体又分为自愿辞职、引咎辞职和组织劝辞三种形式,增加了组织主动介入的方式。

龙湾区是温州市的主城区之一,龙湾人在外投资经商、办实业人数众多,包括一些村“两委”的干部。他们当年只是选择了294名村党组织书记和村主任签订《辞职承诺书》,并没一下子扩大到村“两委”所有成员。

基层的创新实践,引起了社会的广泛关注,同时也传递到了省里最高领导机关那里。2008年5月31日,一份龙游县《关于试行村干部辞职承诺制的情况报告》摆到了时任浙江省委书记赵洪祝的案头。赵书记为此专门作出批示:“龙游县的这一做法带有创新性,要适时总结,效果确实好,可以逐步推广。”

几天后,时任衢州市委书记孙建国也作出批示:“龙游县要切实抓好《村干部辞职承诺书》制度的落实,并在实践中进一步完善。市委组织部要注意总结龙游县这一做法的情况,适时在全市加以推广,认真把省委赵书记的批示精神贯彻落实好。”

省委书记的批示,为基层的试点探索吃了“定心丸”,指明了方向。此后,全省各地特别是各基层乡镇、县区纷纷加入到探索创新的行列,把辞职承诺作为村级组织换届后规范村级组织运行、规范村干部履职行为、推进村级治理的一项配套措施加以推行,探索积累了许多好的经验和做法;一大批完成村级换届已经就任的村干部,也通过补签辞职承诺书的方式,陆续进入到了制度的笼子。

3、推进深化阶段(2010.6至今)

2010年6月,浙江省政府经过深入调研评估后,决定在全省农村全面推行村干部辞职承诺制度,制度创新的权威性再次被高度肯定。

2011年1月新一轮村级换届工作到来。在这次全省村级组织换届工作电视电话会议,时任省委常委、组织部长蔡奇代表省委对全面实行村丁部辞职承诺工作作出了具体部署和要求。

在省委、省政府的有力推动下,全省各地结合实际,大胆实践,狠抓落实,掀起了全面实施村干部辞职承诺制度的一轮高潮。

同年9月出台的《浙江省村级组织工作规则(试行)》,首次以政府规章的形式把“实行村干部辞职承诺制度”(第二十九条)确定下来,一批相关配套制度、机制也在不断完善。

加强村级监督,颁布了《浙江省村务监督委员会工作规程(试行)》。

推进村级党务、村务、财务公开,对集体资产经营、村干部报酬、误工补贴、村干部公务消费补贴、重大工程招投标、财务审批等作出规定。从经济、政治、生活等方面着手,强化了一系列激励保障措施。

在2011年全省村级组织换届中,全面推行“三项承诺”制度,即在创业承诺制和辞职承诺制的基础上,推出竞职承诺制(选前候选人或自荐人就遵守换届选举纪律、杜绝不正当竞争等作出承诺)。全省共有3.2万个村级组织和51.2万名村干部作出“三项承诺”。2013年11月全省关于村级组织换届选举工作文件,再次对三项承诺”制度做出明确。

在这一阶段,村干部辞职承诺制进入了省级政府管理的视野,通过下发文件规范、召开会议推动等形式,在全省范围推广了这一制度,不仅明确了其定义、内容和程序,还拓展完善了制度运行的激励保障措施。在自上而下的推动下,各地结合各自实际出现了多样化的实践模式,创造了很多有益的经验。

纵观村于部辞职承诺制的探索历程,其大致经历了一个先由下而上,再有上而下的诱致性创新与强制性推行相促进的过程。即它始于基层的探索实践,然后逐级向上传递,在部分县市由点到面推开后,经总结完善后逐步进入到创新体制内,最后以省政府规章和有关重要文件的形式向全省推广实施,并影响和辐射了省外的其他一些地方(参见图表2)。

二、制度运行的程序机制

村干部辞职承诺制的运行程序,主要包括调查核实、会议表决、辞职生效等三个步骤。

1、调查核实

发现村干部有承诺中所列情形发生的,由乡镇政府负责调查核实,出具书面调查报告。经调查,认为反映情况属实的,由乡镇政府负责召开村“两委”会通报调查核实情况,当事人对调查意见有异议的,可当场提出申辩。在此基础上,乡镇政府集体研究提出对当事人的处理意见,对情节轻微、影响较小的,先进行诫勉。诚勉期满后,经考察评议认为确已改正的,解除诚勉。对情节严重、影响恶劣或经诫勉仍不改正或无明显变化的,将有关材料报县市区政府相关职能部门审查同意后,由乡镇政府正式启动辞职程序。

2、会议表决

乡镇政府通报最终的调查核实情况,并宣读有关处理意见后,由与会人员对处理意见进行表决。当事人是村党组织负责人的,召开党员大会讨论决定,会议须经应到会、有表决权的党员过半数同意(因故不能到会的党员,可以会前以书面形式向党组织提出意见)形成决议;当事人是村民委员会委员的,召开村民代表会议讨论表决,会议须有三分之二以上代表参加,经应到会代表过半数无记名投票同意形成决议。期间,乡镇政府负责监督、指导和引导。

3、辞职生效

村干部辞职从村党员大会或村民代表会议表决通过后正式生效,村党组织或村委会应及时发布公告告知村民,并报乡镇政府和县(市、区)政府相关职能部门备案。村干部辞职后,由各村根据需要决定是否补选。

分析辞职承诺制运作过程,不难发现,乡镇政府在三个重要环节都作了积极和必要的介入。介入的方式包括调查核实、提出意见、决定启动辞职程序、通报结果、监督引导等,没有强制性的行政干预。相反,如果没有政府的介入,村民一系列的民主权利就无法行使。这在某种意义上表明了政府管理参与村民自治的必然性,政府理性的行政干预,也就是人们经常说的“政府主导”,在制度实施中发挥着不可或缺的作用。

三、制度实施的动因分析

总的来说,转型时期中国乡村政治发展过程,是现代化背景下由国家主导的乡村社会制度安排过程。从村民自治实践看,村民尽管会根据农村发展实际和自身利益需求,表现出一些制度创新的意向,并以各种自主行为表达制度创新的要求和意愿。但是,农民群众基本不能自觉地实现一项新制度的系统构建。“也就是说,源于群众的自发探索,如果没有政府的正确引导和积极推动,就不可能成为一项制度创新。分析村干部辞职承诺制的发展,制度实施的主要动因如下:

1、宏观政策环境的导向作用

“一项制度的创新往往与当时的宏观政策环境密切相关。当制度环境的重要变量发生显著变迁时,地方政府作为理性的行为主体,会结合白己的目标集合与所面临的特定情境,选择有利于实现其效用最大化的博弈策略集。”村干部辞职承诺制的出现,很重要的一个因素就是宏观政策环境的导向作用。

十一届三中全会后,党实现了工作重心的历史性转变,坚持“发展是硬道理”,排除干扰集中精力放在经济,逐步形成了“绩效合法性”的价值导向。同时为调动地方各级政府改革创新积极性、主动性,中央持续推动政府职能转变和行政审批权力下放,基层获得了前所未有的自主权,政府治理职能不断放大,促进了创新能力的相应增强。

改革发展创新的宏观政策导向,中央对新农村建设和农村基层民主的重视,为地方政府推动乡村治理制度创新提供了重要依据和动力。特别是作为改革发展走在全国前列的浙江,率先推进城乡统筹,始终鼓励创业创新,2007年6月创业创新成为全省发展的总战略,不仅极大激发了基层创新行为,而且直接成为基层创新的缘由。因此,类似于村干部辞职承诺制等制度创新,成为了基层政府聚焦和积极推动的重要目标。

2、村民民主诉求的决定作用

民有所呼、我有所应,是政府的职能所系、责任所在。随着发展意识、民主意识、平等意识的不断觉醒,农民群众越来越希望履行自己的民主权利,直接参与村里重大事务决策过程,保障自己的切身利益不受侵害。但现实生活中,这种要求经常不能得到较好满足,造成了村民的不满,基层政府为此常处在社会矛盾冲突的焦点之上,面临着巨大的政治稳定压力。在这种情况下,基层政府如果不能主动就某些治理领域及治理方式及时作出调整,更好地回应群众诉求,就会越来越难以有效地维护辖区内的政治稳定。

实行家庭承包经营责任制后,农民成为了相对独立的经营主体。“原子化”的生产生活状态,使他们迫切希望有个好的村庄当家人。群众有个顺口溜:“有田有粮不找你,不偷不抢不怕你,外出赚钱不理你,出了问题就找你,不给解决就骂你,解决不好就告你”。这个“你”就是担负服务管理职能的农村基层组织和村干部。这句顺口溜表达的并不是基层群众的愿望得到了满足,恰恰说明在建设社会主义新农村的路上,群众对基层组织和村干部提出了新的更高的要求。磐安县高二乡山前村70多岁的卢荣根老汉说:“选干部出来时做什么的呢,就是要找个带头人,带领大伙过好日子。这些年村里的青壮年都外出打工了,留在村子里老的老、小的小,老弱病残,一盘散沙,村干部再不出来带个头,大伙儿就没了盼头。”卢老汉的话代表了很多村民的想法。但我们确实看到,一些村干部在个人腰包鼓了起来的同时,忽略了自己作为农村公共事务组织者和致富奔小康带头人的身份。浙江各地基层政府之所以主动推行村干部辞职承诺制,从一定意义上说,正是回应了群众的这些强烈诉求。

3、乡村治理功能的关键作用

卢福营指出,制度创新是社会制度由均衡状态到不均衡状态不断演进的动态过程。当农村出现了管理上的种种问题甚至引发了不稳定情况时,制度的不平衡就出现了,需要通过制度变迁进行改革。地方政府有责任履行政府职能,改善乡村治理环境。

随着改革的不断推进和经济社会的转型发展,源于上世纪80年代的村民自治制度面临一系列新问题和新挑战。特别是村级组织及其负责人,面对农村发展新形势、新要求,一定程度上表现出发展紧迫感不强、干事创业积极性不高、白身要求不严等问题。在村民自治的背景下,虽然说村庄的治理和发展主要取决于村级组织的自我教育、自我管理、自我服务等能力。但是上述这些问题的存在,不仅关系村级组织建设,而且严重制约乡村治理和农村发展。近年来浙江发生的一些群体事件,如2001年武义桐琴的“3·15事件”、2005年东阳画水的“4-10事件”、

2011年海宁的9-15群体性事件、湖州织里的10-26事件等,与基层组织战斗力不强、村干部能力素质不高有直接联系。处在农村一线的乡镇政府负有依法管理社会公共事务的职责,不可能对此视而不见。浙江推行村干部辞职承诺制,正是加强村干部队伍建设、推进农村发展和乡村治理的一种有效实践。

4、源于政绩追求的驱动作用

毋庸讳言,政绩也是政府推动制度创新的重要动力之一。同其他地方政府一样,浙江基层各级政府也有加快推动发展、以获取更大预期收益的冲动。政绩往往与政府官员的选拔任用、培养教育、奖励惩戒等形成直接的关联性,因此也是上级动员、引导和控制下级工作方向的重要工具。朱圣明认为:“政治在某种意义上说意味着是官员的竞技场,在对政绩的考核中,地方官员事实上是出于一种竞争环境中,竞争对手即是他们的兄弟乡镇,竞争的胜负往往与个人的升迁晋级直接相关。他们更接近民生,更熟悉本地的实际情况,因而也就更善于发现和利用变量。”0客观地说,实现这一价值的渠道、途径有很多,但是作为地方政府官员来讲,他们似乎更愿意有自己独创性的东西,不乐意亦步亦趋效仿别人。为了取得竞争中的主动权,创新就成为了一种必然的选择。在浙江,省、市政府高度重视村干部辞职承诺制的发展,并把它作为基层组织建设的重要载体、基层官员述职的重要内容和干部使用提拔的重要依据,这无疑赋予了基层政府充足的创新动力。

“村干部辞职承诺制创新的实践探索”由一起辞职网收集整理,如您想了解更多关于“村干部辞职承诺制创新的实践探索”的辞职信或辞职报告,您可继续访问本站其他文章!