政府职能视域下的村干部辞职承诺制研究

政府职能视域下的村干部辞职承诺制研究

一、选题背景与意义

1、选题背景

村干部是党在农村方针政策的执行者,是带领农民群众致富奔小康的领头雁,是村民自治实践的组织者,是联系党和政府与农民群众的桥梁和纽带。上面千条线、下面一根针,村民富不富、关键看干部。这些形象的说法,充分表明了村干部在农村经济社会管理中不容忽视的地位和无可替代的作用。

改革开放以来,在党的领导下,广大村干部艰苦创业,开拓创新,带领村民群众走上了致富奔小康的康庄大路。由于缺乏有效的激励机制,也有不少村干部

“凭着良心干活”,工作动力不足,积极性不高,安于现状,作用没有得到充分发挥;个别村干部甚至以权谋私、腐化堕落,致使干群关系紧张,村庄管理长期处于混乱状态,进而影响到村庄发展和党在农村执政基础的稳固。

加强村干部管理,建立健全激励机制,有效调动村干部的积极性、主动性,是加强党的基层组织建设的重要内容,是巩固党在农村执政基础、加快社会主义新农村建设的重要举措。

基于以上事实,本人结合自己的工作实际,选择了政府职能视域下的村干部辞职承诺制作为学位论文的研究课题。具体原因有三:其一,本人先后在乡镇、县市和省级部门从事政府管理工作,特别在基层工作时,直接参与了与基层组织建设、乡村治理等相关的多项政府管理活动,该研究与本人从事的工作具有一定程度的相关性,为本论文的顺利完成提供了基础性条件。其二,本人曾经在近10年来先后对浙江地区乡村建设方面做过《关于加强乡镇基层干部队伍建设的调查报告》、《浙江“强镇扩权”实施情况的报告》、《“后农业税”时代乡镇机构改革的调查研究》、《“富人”治村现象研究》、《大学生村官制度对农村基层建设的影响分析》等相关课题,对浙江村干部承诺制推行情况有持续的跟踪和调查,为研究资料的获得创造了便利条件。其三,当前对乡村治理、村民自治等基层民主建设方面的研究成果迭出,但是对村干部群体的关注度不高,即使已有的研究,也多是对村干部培训、素质、选举等单方面的具体的对策性研究,而不是把“村干部”作为观察基层治理问题的一个切入点。本文则是从这个缘由出发,尝试从政府职能的视域研究村干部问题,总结村干部辞职承诺制这个在浙江发展了10多年的创新实践,分析其创新动力、绩效和问题等,最后提出对策建议,以期为新形势下完善乡村治理机制、加强基层干部队伍建设、促进农村稳定发展提供有益借鉴。

2、研究意义

基层是我们党执政的基础,村干部是做好基层工作的骨于力量。开展对政府职能视域下的村干部辞职承诺制的研究,具有重要的理论和实践意义。

第一,研究村干部管理创新,有利于乡村治理的不断拓展和完善。

第二,对政府职能视域下的村干部辞职承诺制进行系统研究,有助于完善政府与乡村互动背景下的乡村协商民主实践。

第三,从微观领域探讨政府与村民自治制度创新的关系,有助于丰富政府角色理论。

3、可能创新之处

第一,将委托代理理论和制度效能衰减理论运用到村于部辞职承诺制面临的障碍和问题的分析上,为制度的长效化建设找到了理论基础。

第二,比较系统地考察了浙江村干部辞职承诺制的实践探索过程,对政府在制度创新中的角色定位作了探讨。

二、文献综述

1、国内研究现状

对中国乡村问题的研究,

第一次高潮是在上世纪二三十年代,出现了以梁漱溟等为代表的乡村建设派和以费孝通等为代表的乡村学院派,形成了一批重要的研究成果,代表性的如费孝通的《乡土中国》(1947)、杨懋春的《一个中国村庄:山东台头》(1945)、林耀华的《金翼——中国家族制度的社会学研究》(1940)等,为以后的相关研究提供了典范和重要参考,更为当下的乡村治理研究准备了基础性历史资源。

第二次研究高潮出现在改革开放后,学界更加关注乡村与基层政府的关系问题,成果倍出。杜润生、黄道霞等是早期的领军人物。杜润生主要著作有《中国农村的选择》(1989)、《思考与选择:关于中国农村改革和发展问题研究》(1990)和《中国农村制度变迁》(2003);黄道霞著有《中国农业现代化道路述论》(2002)。

陈锡文长期专注基层组织问题研究,提出“乡村经济组织建设要解决的最根本问题,或称最低限度的目标,是确保农村基层要有人管事”。

王振耀推动成立了中国基层政权建设研究会,编辑出版了《中国农村基层社区组织(乡村)建设研究文集》(1992年)。

华中师范大学以张厚安教授为首创立了中国农村问题研究中心,人称“华中派”。最有影响力的著作有:张厚安的《中国农村基层政权》(1992)、《中国农村基层建制的历史演变》(1992)和《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》(2000);徐勇的《中国农村村民自治》(1997)和其主编的《乡土中国的民主选举:农村村民委员会选举研究文集》(2001)和乡村治理与中国政治》(2003)等。于建嵘的《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》(2001)、《乡村选举:利益结构和习惯演进——岳村与南村的比较》(2002)、《民主制度与中国乡土社会》(2011),贺雪峰的《遭遇选举的乡村社会》(2002)《乡村治理的社会基础》(2003)、《中国村治模式:若干案例研究》(2008),吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》(2002)、贺雪峰的《乡村治理与中国政治》(2003)、卢福营的《冲突与协调:乡村治理中的博弈》(2006)、《当代浙江乡村治理研究》(2008)、卢福营、应小丽的《村民自治发展中的地方创新——基于浙江经验的分析》、宁泽逵的《中国村干部激励机制研究》等等。

同时,一些基层干部也成为乡村政治研究的对象。他们大多长期从事农村工作,亲身经历了乡村治理的发展进程,因而他们的文章也成为重要资料。如李昌平关于农村政权的研究(2004、2005)、张新光关于农村基层机构改革的研究(2006)等。

2、国外研究现状

改革开放以来,西方学界对中国农村基层民主政治研究渐多,并有条件进入中国开展田野研究和资料收集。其研究内容广泛涉猫社会分层、农村改革、市场转型、地方行政体制改革等方面,“西方中心论”的研究立场开始转变,越来越注重探讨农村社会内部的变化动力和形态结构问题。

进入1990年代以后,中国农村通过法律推进了全国范围的村民自治,全面实行村级直接选举。西方学界的研究视角开始自上而下、由宏观至微观不断深化。

尤其是1998年《村民委员会组织法》正式实行后,地方基层政府与农村的关系表现出更生动的独立性和丰富性,引起西方学者的广泛关注。国外研究方面的著名学者有:何包钢(Baogang He)、赛奇(Tony Saich)、郑永年(Yongnian Zheng)、奥森伯格(Oksenberg)等。

3、简要述评

总的看,在中国基层民主政治研究领域,不论是国内国外,研究者队伍不断壮大,研究成果频出不穷。研究的主要领域是乡镇体制改革与乡村治理、乡村权力与乡村治理、村民自治与乡村治理、农村税费与乡村治理、乡村治理模式研究等。研究的发展趋势主要呈现这三个特点:一是从单一视域向多学科、多角度发展;二是从单一乡村研究向区域范围研究扩展;三是从村庄内部机理研究向村庄呢外环境互动研究转变。

这些关于基层治理的研究,有的从政策梳理方面作回顾展现,对过程未作深入展开,对一些重要问题缺少论证;有的从不同思路观点出发,带有一定的片面性和剪裁感。如同台湾学者徐斯勤在研究政府改革时指出的那样:在讨论县市与乡镇政府机构改革方面,虽然研究观察到其在规模臃肿、机构设置纷杂、财政困窘、事业单位庞大、财权与事权间分配不均衡等独特问题,然而未能进一步触及更深入的重要问题,未顾及既有的地方机构改革模式会以何种方式与全国或全省形成互动并对基层造成何种结果,也忽视了愈往下层改革则多样性愈丰富的事实。

笔者认为,已有的研究成果,为进一步的分析观察提供了基础条件,但是研究贯彻中国基层组织、基层政治建设,要作更多的实证分析,从多方面进行探讨,这具有更重要的意义。

三、研究方法与主要内容

1、研究方法

本文是一项个案研究。“个案研究是针对单一个体在某种情境下的特殊事件,广泛系统地收集有关资料,从而进行系统的分析、解释、推理的过程。”村干部辞职承诺制在浙江探索了10多年,这项制度接受了时间的考验,取得了丰硕的实践成果,成为乡村治理和村民自治实践中的一个典型案例。本文试图通过对浙江村干部辞职承诺制不断探索发展的路径和绩效进行总结,分析探讨当前村干部辞职承诺制实施过程中面临的障碍和问题,最后从地方政府职能的视域提出进·步完善村干部辞职承诺制的对策建议。具体采用了以下了三种方法收集资料。

(1)文献法

本人利用工作关系,收集整理了这些年浙江农村基层组织建设方面的政策文件、经验材料,特别是对村干部辞职承诺制的起源、规范、发展等方面的文件、做法和成果等材料,进行综合分析研究。同时,通过图书馆、互联网,查找检索一些主要媒体和网站相关新闻报道、评论,利用网络期刊资源,进行检索收集相关文献。

(2)访谈法

选择与推行村干部辞职承诺制相关的农村亲历者、乡镇组织者、县市指导者进行个别访谈或集体座谈,约见了近30位有代表性的人员,开了3场小型座谈会,进行了面对面的访谈。同时与有关的专家学者就此课题进行了探讨,为论文研究开阔了视野,提供了多角度的认知与分析。

(3)理论与实证相结合研究法

不仅注重理论推导,还注重结合实际情况进行实地调查、实证分析,到制度起源地和制度实施较完善、影响较大的村庄、乡镇和县市区,借助曾经的乡村管理者身份掌握了大量的第一手的资料,使研究结果更具实效性。

2、主要内容

本论文主要包括五个部分的内容:

第一部分,主要分析了本论文的选题背景和意义,对国内外相关文献进行了梳理,指出了本文的研究方法,并对本论文涉及的相关概念进行了分析。第二部分,着重介绍了浙江村干部辞职承诺制实践探索情况,包括由来和发展、运行机制等,并从宏观环境与条件、微观环境与条件、民主监督制度供给与实践等方面,分析探讨村干部辞职承诺制创新的主要动因。

第三部分,全面阐述推行村干部辞职承诺制度创新对村干部队伍建设、农村基层民主建设和经济社会发展带来的绩效,并从村级民主发展整体状况、村干部角色的委托代理关系及其问题、制度效用衰减等方面,阐述当前村干部辞职承诺制创新面临的障碍和问题

第四部分,基于上述分析,提出制度创新是一个不断深化、完善的过程的观点,并结合浙江实际情况,从政府职能的视域,提出了推进制度创新的若干对策建议。

第五部分,对本文进行总结。

四、核心概念

1、地方政府职能

政府职能是一个宽泛的概念,不同的体制、历史文化背景下,其性质、内容、作用都存在差异。即使是同一国家,不同历史时期也有所不同,要根据政治、经济、文化、社会的发展而做出合适的调整。

对一个国家来说,政府职能是由它的中央政府和地方政府共同行使的。顾名思义,地方政府职能就是由地方政府行使的政府职能,也就是地方政府对所辖区域内的社会公共事务进行管理和服务时所应承担的责任和应发挥的作用。作为地方政府,必须服从中央政府和产生本级政府的人民代表大会,这种双重身份属性,也决定了其履行职能的两面性。一方面,作为中央政府和上级政府在地方的代表,要遵循国家宪法、法律、法规等国家意志,服从和落实中央和上级政府的指示命令;另一方面,作为地方的行政机关又要对本区域的社会公共事务负责,促进本地区的经济社会发展。地方政府必须处理好这两方面的关系,避免只对上负责不对下负责或过分强调地方利益而忽视整体利益的倾向。

地方政府所处的层级和环境与中央政府有很大不同。由于其区域性,所以,地方政府与市场和民众的关系更为密切,更能直接了解市场主体现状和走向,准确听到基层群众的声音。特别是县以下政府,其微观性、服务性、主动性更强,应加强自身社会服务职能,密切关注民众的需求。正因如此,它们也是最具活力的地方政府。

2、治理与乡村治理

“治理”(Governance)概念兴起于20世纪90年代,英文中的治理源于希腊文和拉丁文,原意为控制、引导和操作。英国政治学家格里斯托克?对治理进行了总结并认为,治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会机构和行为者都可能成为各个不同层面上的权力中心。郁建兴教授认为,“治理区别于传统的统治。强调在公共事务的管理主体方面,不仅包括公共机构和行为人,还包括非公共机构和行为人;在行为方式方面,不仅包括权力和权威,还包括参与、协商、谈判。治理的要点在于多元主体的合作共治,在于所有治理主体通过平等协商达成一致的公共目标及行动方案。”8(参见图表1)

2006年,党中央、国务院在一号文件中首次使用了“乡村治理”一词,明确提出建立“乡村治理机制”,强调乡村民众的利益诉求表达要依靠制度建设、推动制度创新。对于乡村治理的含义,目前主要有以下几种观点:

其一是“乡村治理”,即“村治”,比如张厚安(1992)认为,村治是指乡镇以下的农村自治,是村民自治的治理结构,村委会的关系行为属于群众性自治行为。?

其二是指村庄政治,比如贺雪峰、肖唐镖(1999)认为,村治即村级治理,是指村庄公共权力对社区公共事务的组织、管理与调控。“徐勇等人则认为,村级治理是通过公共权力的配置与运作,对村域社会进行组织、管理和调控,从而达到一定目的的整治活动。③

其三是指村民自治,如郭正林(1999)在分析乡村治理的影响因素时认为,乡村治理概念主要指“村民自治”,而村治概念难以反映村庄治理行为及其制度的复杂结构,可以用“村政”概念代之。?

本文所说的乡村治理,主要是地方政府与村民对乡村的合作管理,强调村民参与的不可或缺性和政府与村民的双向互动性。村民自治就是一种民主化的乡村治理方式。中国的现代化进程,是一个由政府主导和推动的制度变迁过程。因此,在乡村治理领域,国家权力也一直发挥着其独特的作用。

3、村干部辞职承诺制度

随着信息化的推进和公民民主意识的不断增强,辞职制度在各行各业得到了广泛应用。近年来大众对“引咎辞职”一词,可以说耳熟能详,不管是因为责任事故还是各种违法违纪等腐败行为,时不时都会有领导干部下台。早在1995年,中央就制定出台了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,对领导干部引咎辞职制度作出明确规定。2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,要求各级党委、政府充分发挥问责在党风廉政建设中的积极作用。可以说,村干部辞职承诺制度就是问责制、辞职制在农村基层的实践应用,其概念目前没有权威的定论。

就本人的理解,所谓村干部辞职承诺制度,就是指村干部不能按照当选时的承诺有效履行岗位职责,而辞去所担任职务的程序和规定。适用对象为村党组织和村民委员会成员。从操作层面讲,是指在村级组织换届时,基层政府和村民群众要求村干部候选人或自荐人在作出竞选承诺的同时,一并作出辞职承诺;当选后逐一签订《村于部辞职承诺书》,承诺出现不作为、乱作为等规定情形的,主动辞去所任职务,并在村务公开栏进行公示。当村干部在任期内出现承诺书中不作为、乱作为等规定情形的,启动村干部辞职程序,《辞职承诺书》即转为《辞职中请书》。

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