明晰权责体系,理顺政府内部权责是完善引咎辞职制度的前提

明晰权责体系,理顺政府内部权责是完善引咎辞职制度的前提

(一、明晰权责体系

明晰的权责体系是引咎辞职制度化的基础,也是引咎辞职制度运行的前提。目前我国的行政体制在权责划分上比较模糊,主要表现为党政不分导致的党委与政府部门之间的责任不明,政府职能部门之间权责错位等问题。构建权责明确的政治体制是完善引咎辞职制度的必由之路,为此,可以从以下两方面做起:

1.理顺党政关系

中国共产党作为我国的执政党,总领着社会主义建设事业的大局和政府工作的各个方面,党政关系明确与否对于我国权责体系的构建至关重要。明晰党政关系,首先要正确划分党委与政府的职责。党的职责是制定政策和大政方针,合理协调人大、政协与政府的工作,其职责重心集中于宏观的领导层面。政府的职责是依法行政、执行法律与政策、社会管理与公共服务等,相较于党委则更加微观、具体。因此,在实践中应当明确划分党务工作与政务工作,党委部门在“党管干部”的职责之外,应当从具体的行政事务中解脱出来,充分发挥政府对公共管理的职能,而不能以党代政、党政不分。其次,要妥善处理官员双重身份的问题。在我国,官员身兼政府与党委双重领导职务的现象非常普遍,由于政府与党委部门的问责方式不尽相同(前者依据的是公务员管理制度,后者则是是通过党纪),导致在发生重大事故后,官员往往会选择利用较轻的党纪处分来逃避较重的行政处分,因此,引咎辞职等较轻的党纪责任在实践中被滥用也就在所难免。如若领导成员双重身份的问题能够妥善解决,便可以根据其职务身份轻易辨别其行为性质,当权责明晰,官员所应承担的责任便一目了然,自然不会存在利用引咎辞职逃避行政责任之举。

2.理顺政府内部权责

在纵向上,厘清中央与地方、上级与下级之间的职权。针对我国当前存在的中央与地方、上级与下级政府之间存在职能交叉、权责脱节的现象,应当通过法律和职责划分机制明确政府上下级之间的职责范围,杜绝上级越权干涉下级工作。针对上下级政府在责任承担上相互推诿、逃避责任的问题,应当厘清上级政府的领导责任和下级政府的实施责任。具体而言,在宏观制度上,可以考虑国外优化行政组织的经验,在条件具备的情况下,适当减少我国行政组织层级,恢复我国宪法所确定的省、县、乡三阶构架的行政层级体制;在微观规定上,可以通过否定列举的方式划定下级政府无法决定的事项范围,即使不可避免的涉及上下级政府共同行使的某项职权,也要事先规定相关责任的承担主体。只有各级政府在职责行使、权力承担的问题上有各自清晰的界限,才能真正厘清中央与地方、上级与下级政府之间的权力与义务,实现各级政府之间关系的法制化。

“在横向上,理顺政府不同部门之间的职责。政府通过分工不同在横向上划分出多个职能部门,对不同的社会经济领域进行管理。但是,分工的不合理导致各部门出现职能划分上的交叉与重叠,也影响了执行法律中的相互协调和社会管理的统一效能。因此,理顺政府部门间的职责要求对分工相同或相近的职能部门进行合并,精简冗余机构。具体而言,可以按照职能与机构统一的原则,按职能模块设置大系统综合管理机构,推行“宽职能、少机构”的大部门体制。”分工明确精简的政府部门配置不仅有利于统一进行社会管理与服务,另一方面,也可以减少因分工不明带来的责任重叠,更有利于权责的明确。

(二、伦理基础构建

对于人(特别是政治官员)及人性的正确定位是引咎辞职制度化的基础。传统文化所形成的官本位与人治思想是愚昧、无知等非理性因素作用的产物,而法治需要以科学的精神正视人性的弱点一—人性本恶。我国没有基督教的文化传统,传统文化虽然受到孟子“人性善”与荀子“人性恶”之学说的双重熏陶,但是就总体看来,对于“人性本善”思维逻辑的推崇仍然占于上风并深深影响着历代中国社会政治制度建设与伦理道德的实践。

在当代,则体现在我国公务员系统录用干部的文件中,以“德才兼备”作为衡量官员是否合格的标准,并且相信以这种标准选拔出的领导干部完全能够向着“制度的理想目的”运作权力。而实践中出现的大量滥用职权及腐败官员恰恰证明了这一做法的荒谬。以“人性善”的伦理基调和“德才兼备”的一般标准对我国公众和官员进行的道德教化之所以失败,原因在于它拒绝直视现实中活生生的人性,而一味不切实际的将人“神化”。因此,应当摒弃将官员视为“道德完人”或“德才兼备”的标准,只要求政治官员做回其本来面目——一个负责任的“人”。既不将官员理想化而忽略人性中“恶”

的因素,也不奢望其有超出人性的品质,而是以常人的责任意识作为政治伦理建设的逻辑起点。引咎辞职制度的设计与实践亦应当以“人性恶”为伦理基调和道德前提,如此,才能始终坚持对所有人(特别是拥有公共权力的政治官员)及其人性中的“恶”保持清醒自觉意识和高度的警惕。也才能通过官员人性的缺点(道德素养差、能力有限等)对其予以客观公正的评价。

任何制度的完善都要从内部和外部两方面加以规范,伦理基础的构建也不能仅停留在思想观念的层面,还需要通过加强伦理立法建立起制度方面的支撑。通过行政伦理立法来实现行政伦理的法治化也是西方国家的普遍做法。例如,美国早在1958年就制定了《政府工作人员道德准则》,1958至1992年期间还颁布了《美国政府行为道德法》、

《美国众议院议员和雇员道德标准》、《美国行政官员伦理指导标准》等一系列规范准则,这些法案至今已成为提高官员和国家机关廉洁性的重要保证,是指导美国立法、行政和司法三部门工作人员道德行为的宪章。韩国也通过制定《公职人员伦理法》、《公务员伦理宪章》和《公务员服务规定》等法律规范,详细规定了公务员的财产登记、礼物申报和就业限制等内容。

与西方国家相比,我国的行政伦理立法尚属落后。《宪法》第二十七条针对政府官员提出了全心全意为人民服务的价值要求,这为我国行政伦理的制度化建设提供了理论依据和宗旨。另外,《公务员法》也对公务员全心全意为人民服务的基本职业道德做出了要求。但是,由于缺乏具体的实施规范,我国的行政伦理建设仅存在于原则规定的层面,缺乏实践中的系统性与可操作性。因此,有必要借鉴西方经验,同时结合我国实际,探索制定公务员道德法,通过法律的方式对公共管理者最基本的伦理要求加以明确。

在内容上,可以重点将公务员个人财产申报制度和重大事项报告制度、领导干部在执行法律和政策时所必须遵循的人民利益至上的原则等内容纳入到行政伦理法规体系中。引咎辞职制度的实施对领导干部的道德品质有着较高的要求,然而“人性恶”的天然缺陷又为官员引咎辞职增添了障碍,因此,在正确认识人性的同时,加强行政伦理立法,为官员在行使权力的过程中违法行为的责任承担范围和方式划定道德底线,一方面为引咎辞职制度的运行提供了良好的伦理基础,另一方面也是引咎辞职制度化的有力保证。

(三、结语

本文系统分析了我国公务员引咎辞职制度在制度规范和制度实施层面存在的问题,并在外部与内部两个角度剖析了产生这些问题的原因,最后提出了完善引咎辞职制度的对策和建议。

主要结论如下:我国引咎辞职制度的困境主要集中于规定与实施两个方面,具体而言包括法律权威性的缺失、规范冗杂、标准不一、法律条文含义模糊、引咎辞职主体界定不一致、实施程序与法律不尽符合;问责范围过窄、责任承担缺乏主动性、引咎辞职存在滥用风险、实施过程不够透明。造成以上困境的主要原因在于公务员自身存在的官本位思想根深蒂固、道德责任意识缺失,配套制度中责任划分体制不健全、监督机制不完善、公众参与机制的缺失。

破解以上困境的应结合内部控制和外部控制的措施,分别从制度本身、配套制度、权责构建和官员伦理基础构建几方面入手,一是应完善引咎辞职制度本身,为引咎辞职制度的顺利施行奠定良好的基础;二是要健全引咎辞职制度运行所须的配套制度,为制度的施行提供良好的外部环境;三是行政官员的权责构建,明确官员的权限和责任划分,这是引咎辞职制度所必需的问责基础;四是提升官员的行政伦理素质,从根本上推动引咎辞职制度的全面推广。

由于引咎辞职是一个跨学科的概念,需要对其进行跨学科的研究,作者在研究过程中不断游离在法学(行政法)和政治学(尤其是行政管理)两个领域之间,初步掌握了跨学科进行问题研究的方法。在问题意识上,作者始终关于我国的现状,并在我国整体上缺乏研究引咎辞职的政治体制环境这一前提下寻找自己的问题意识。由于对于引咎辞职的研究涉及政府和官员的内部利益,加之我国目前的政治透明度较低,难以及时发现官员的失职责任和不作为责任,不通畅的政府信息交流渠道和错综复杂的政府人事权力运作体系,这些都是本文作者的问题意识培育的土壤。

在此项研究中,作者突破了惯有的对于引咎辞职制度问题的归结,将引咎辞职与“问责制”相连,并从根本的宪政制度上加以解释,从权力分立的角度进行了全新的总结。认为引咎辞职和问责制作为一项让各级干部官员必须更加负责的政治改革,固然有其正面的效果,然此项改革不仅仍以党的领导(而非宪法中的国家机关)来确定真正的责任机制与最终决定权,而且此种问责也仍然是上对下的,是党的上级机关对下级机关问责,而非平行的人大向行政机关问责。也就是此项改革不仅没有突破所谓的党的“民主集中制”原则,而且也完全没有向“权力分立”迈出任何一小步。

通过本次论文的撰写,作者试图探寻出一条研究此类模糊问题的道路,并略有所得。首先,在理论上明确公务员引咎辞职制度的基本内涵,即是为模糊问题确定研究范围、方向与基础。其次,从立法实践上挖掘领导干部引咎辞职制度出现问题的根源,从引咎辞职的立法层面通过对法条的解读,能从更深层次剖析制度背后的问题根源,有关引咎辞职制度的立法直接决定其实践效果。即是因为一项制度合理与否不仅取决于确立此制度的法律能否得以高效有序的实施,更取决于立法者在制定法律之时是否对该制度予以充分的考量,故在确定研究范围之后要使现有模糊问题清晰化。最后,由于引咎辞职对于中国尤其是处于社会转型期的中国人事制度改革而言,仍旧是一个新事物,需要不断的发展和完善。

因此,通过与国外类似制度的比较研究,总结成熟制度的优点和一般规律,在我国国情和体制的框架内,为我国引咎辞职制度的规范和完善提出几点建议,并与既有的问责制度配套并衔接,发挥其综合效能,在具体的实施运用过程中,根据本国的国情,把握好引咎辞职制度的精神实质和核心理念,最终构建一套完整的体系。即是在明确与明晰了模糊问题之后着眼于从制度上探讨模糊问题的应对与解决。

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