快完善公务员引咎辞职制度体系的具体标准

完善公务员引咎辞职制度体系

一、责任主体勘误

明确责任主体是完善引咎辞职制度的前提。通过对西方引咎辞职诸多案例的观察,引咎辞职的主体多为类似“运输大臣”、“财政部长”等政府官员,从来不包括法官。然而,根据最高人民法院2001年颁发的《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定(试行)》,法院院长、副院长应当对自己直接管辖范围内出现的枉法裁判案件承担引咎辞职的责任,即将法院院长也纳入到了引咎辞职的主体范围。这样的规定是明显不合适的,依据北京大学朱苏力教授的观点,基于行政机关的首长负责制以及行政权力运行中严格科层制的的制度逻辑,在行政制度中将引咎辞职作为一种政治惯例加以强调是合理且有效率的;而法院系统内部尽管同样需要行政惯例,但与行政权的运行逻辑和权力性质不同,法院司法权的基本职能是裁判,司法人员对案件独立诚实的判断并承担责任是司法独立的基本要素。我国《宪法》和《人民法院组织法》并没有授予法院院长统一领导法院工作的权力,更无权直接插手法官正在审理的案件,法官在行使其司法职能时互不隶属。若在人民法院内部实施引咎辞职的规定,将法院院长的官职与其下属法官的重大枉法裁判直接挂钩,虽然或多或少会强化院长、副院长对其他法官的司法裁判监督,但是也增加了院长干预法官裁判案件的动力,势必会削弱法官对案件的独立审判权和他们在司法权运行体制中的独立地位。因此,将法院领导成员纳入到引咎辞职主体范围的作法不仅会威胁到司法独立,而且会降低司法效率,这与我国司法改革的基本趋势和司法独立的基本理念是背道而驰的。引咎辞职的主体应当是除司法机关以外的“负有领导责任者”,具体而言应包括立法、行政、党委机关及其工作部门的正、副职领导成员。这类公务员由于承担重大而独立的领导责任,其为自己辖区内所发生的重大事故或下属的不当行为而引咎辞职无可非议。

二、拓宽责任范围

目前我国公务员的引咎辞职在责任范围上主要局限于重大安全责任事故,官员因负有领导责任而引咎辞职。但引咎辞职作用为一种自律和他律结合的追责形式,在本质上既是一种政治责任,也是一种道德责任,其责任范围甚广。本文认为,应当在《公务员法》和《党政领导干部辞职暂行规定》的基础之上拓宽引咎辞职的责任范围,将领导干部的隐性失职、决策失误、用人失察等政治责任与严重偏离其公职身份的言行、举止之道德责任结合起来,共同纳入引咎辞职的责任范围。“公共官员既要对集体决策、管理执行中出现的重大失误等承担直接责任或连带责任,也要对影响政府运行、声誉、形象、信任、信念等言行承担责任,这是对公共官员(相对于其他人)所提出的特殊价值要求。”

@具体而言,应当在以下方面进行拓宽:第一,道德责任,主要针对领导官员的个人品格、道德操守,以及有违宪法精神和民主政治的公共言论;第二,监管责任,包括对管辖部门及下属的监督管理,以及对法律和政策执行情况的监督管理责任;第三,下属责任,即领导成员对其下属的违法或不当行为承担引咎辞职的责任;第四,隐性责任,并非所有的事故都以直接显性的方式呈现,诸如环境污染对公民健康的损害、政策失误对经济发展的负面影响等责任,其危害并不亚于一场事故所导致的损失,因此这类责任应当被纳入引咎辞职的范畴之中。

三、科学界定标准

科学合理的标准体系是引咎辞职制度规范实施的关键环节,同时也是难点所在。我国的引咎辞职制度主要有两种标准模式:定性标准与定量标准。定性标准如我国《公务员法》之规定:“因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。”定量标准如重庆市的规定:“一年内发生一次性死亡10人以上事故两次或发生死亡30人以上事故一次的地区,部门和单位的分管领导要引咎辞职。”而无论是采取定性还是定量的方式,都会出现要么过于具体,要么缺乏操作性的两难困境。首先,量化的标准虽容易把握且易于操作,但也会导致一系列的隐患。以重庆市的规定为例,辖区内一年内发生一次死亡30人以上的事故,领导干部即应引咎辞职,那么如若发生死亡29人的情形,领导干部就无需引咎辞职了吗?死亡30人的硬性标准背后又有怎样的依据?另外,领导干部为了保住官位很有可能瞒报数字,出现利用过于具体的数字逃避责任的道德风险;其次,定性的标准由于过于笼统模糊,缺乏现实中的可操作性,也不宜过于绝对化的采用。本文认为,无论是绝对硬性的定量标准或绝对概括的定性标准都是不可取的,在制定引咎辞职的标准时,应当着重考虑公众意见,因为引咎辞职的根本原因在于“官员任职的民意基础是否存在”。民众意愿应当是官员是否引咎辞职的重大决定因素,“现代各国的政府或行政首脑,除了法律和制度的限制外,更多的要受‘民意’和社会现实的限制。”以民意基础作为衡量标准的引咎辞职制度,才能体现其人民主权的价值基础,才是引咎辞职制度的真正实施。

四、细化操作程序

行之有效的程序是引咎辞职制度运行的必要保障。依据目前的《党政领导干部辞职暂行规定》,党政领导干部引咎辞职的大致程序为:个人申请——受理审核——讨论公示——手续办理。对程序的完善应当在以下几个方面加以细化:

(1)引咎辞职的启动方式只能依公务员本人的申请。

引咎辞职的本意要求领导干部承担责任的自愿性和主动性。无论官员是因为发自内心的真实内疚还是出于公众或舆论的巨大压力,甚至迫于上级组织的强制命令,都应当由其本人向相关部门提出辞职申请,辞去所担任的领导职务。任何组织或个人都不能代替当事官员提出申请,也无法启动除本人申请以外的引咎辞职的程序。

(2)依据宪法和法律确定引咎辞职的审核批准机关。

针对《党政领导干部辞职暂行规定》所确定的引咎辞职批准机关与宪法、法律不一致的情况,应当严格依照我国宪法、法律所规定的干部管理权限确定引咎辞职的审核批准机关。本文认为,党委系统内部领导干部的引咎辞职自然应向党委部门提出,由人大选举产生的官员则应向同级人大或常委会提出,既任党委职务又任政府职务的官员应当根据其所辞去的职务不同分别请辞。总之,作为政策性规定的《党政领导干部辞职暂行规定》应当与宪法和法律保持一致。

(3)审查决定及时公示。

审查结果做出后,除以书面形式及时通知当事人之外,还应当在一定时间和范围内向社会发布公告,对处理结果及其原因做解释说明。这样既是对民意的及时回应,也保证了公众的知情权,同时也使得引咎辞职的实施过程公正、透明。

(4)注重对当事官员的权利救济。

引咎辞职制度就其本质而言仍是消极意义上的政治责任,具有一定的强制性,因此有必要在实施过程中保护当事官员的合法权益。具体而言,应当允许当事官员在不服审查结果的情况下提起申诉、复议;对于有重大社会影响的引咎辞职案件,还可以考虑引进“听证”程序,既保证官员的陈述、申辩权,又能充分听取民意。赋予当事官员的救济权利,一方面可以防止政府对引咎辞职的滥用误用,另一方面也避免了引咎辞职沦为政治斗争的工具。

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