《公务员法》引咎辞职规定之误读

《公务员法》引咎辞职规定之误读

摘要:目前,学界对《公务员法》引咎辞职规定存在三种误读:是对引答辞职的理解过于片面,忽视了引咎辞职实际上是种特殊的法律责任(过错)承担方式;二是误以为引咎辞职是官员道德自律的结果,忽视了其背后所隐含的法律惩处意义和被迫性;三是对引答辞职入法认识不足,忽视了其对发展我国民主政治的促进作用。因此,有必要对引咎辞职的法律内涵、适用特点及运用方式作进步的探讨。

关键词:公务员法;引咎辞职;误读

自从《公务员法》将引咎辞职作为一项法律规定正式实施以来,理论界就对之产生了极大的分歧,学者们对是否应该在我国实行引咎辞职制度以及是否应该将其法律化存在较大争议。有人认为,实行引咎辞职制度是我国政治生活中的新现象,是建设责任政府的重要举措。它的施行,能增强领导干部的政治责任意识,加强对领导干部的权力制约,有助于塑造政府的良好形象]。引咎辞职的法律化,对于增强公务员队伍的责任意识,减少工作失误,降低重大事故的发生,疏通我国公务员队伍的出口,具有一定的积极作用,值得肯定[]。但也有人认为,由于“引咎辞职不可规范、不可强制,天然地不具制度相”13],“因此,引咎辞职不应当作为一种正式的公务员退出机制在法律法规中出现,它只是对领导干部的一种更高要求,主要起道德引导作用。”14还有学者担心我国的引咎辞职制度有可能在实施过程中被异化,因此建议删除《公务员法》中的引咎辞职条款。

之所以会造成这种分歧,最主要的原因是对引咎辞职制度的内涵、特点、运用方式理解不同,并由此导致了对我国《公务员法》引咎辞职规定产生误读,具体表现在以下三个方面。

一、对引咎辞职的理解过于片面

忽视了引咎辞职实际上是一种特殊的法律责任过错)承担方式

引咎辞职作为一种责任承担方式,承担的究竞是一种什么性质的责任?是政治责任?道义责任?还是法律责任?在这个问题上可谓众说纷纭。多数人认为,引咎辞职者承担的主要是政治责任和道义责任。

《公务员法》出台后,也有学者认为,既然《公务员法》已经规定了,那就应该也是法律责任。但这并不是一个合乎逻辑的必然的答案。因为对研究者来说,我们不仅要清楚法律规定是什么,而且要弄清楚法律为什么会这样规定。

大多数研究者之所以认为引咎辞职是一种政治责任和道义责任而不是法律责任,主要依据如下:

一是认为在国外的法律条文中,并没有类似引咎辞职的规定,引咎辞职只是一种政治惯例。

“从西方发达国家的实践来看,引咎辞职是一种无明文的规定,强调官员对自己履行职权过程的自查、自责、自究行为。”[5]我认为,这实际上是对惯例的一种狭义理解。因为在西方一些国家尤其是英美法系国家,惯例和成文法一样,具有同样的法律效力。以引咎辞职制度来说,它的来源——西方政治中的弹劾制和不信任投票制本身就是一种宪法法律制度。“在弹劾制实际的运作中,行政官员为了体面地下台,逐渐形成了引咎辞职传统。”[6](P294)在西方政坛上,官员引咎辞职的事例可以说不胜枚举。如1974年美国总统尼克松因“水门事件”而辞职,2001年葡萄牙社会装备部部长因该国一座公路桥坍塌造成70余人失踪而引咎辞职,2002年英国因接连发生重大铁路交通事故而导致运输大臣辞职等。为什么法律没有明文规定但在实践中又能够顺利实施?这正说明引咎辞职制度本身就具有一种法律效力。正如有学者所说:“宪法学意义上的引咎辞职系指特定政府官员政务类官员)认为其自身存在的过错行为已使其失却担任公职的民意基础,从而主动向法定机构提出辞去其现任职务的申请并由后者依法对此作出处理决定的一种承担违宪责任的行为方式。在此,引咎辞职从形式上看是一种行为,实质上却代表着一种法律责任违宪责任的承担方式。”

二是不少研究者从一些工具书关于引咎辞职的释义出发,认为“引咎就是指把别人的过失归在自己身上。

这是一种较普遍的观点,即认为引然者自己是没有过错的,只是因为自己的下属或者自己主管的部门或地方出了问题,自己才连带着被认为有责任。这种观点可以称为“归过说”。从这种理解出发,论者一般认为引咎辞职者应承担的责任是道义责任和政治责任,而不是法律责任因本人有违犯法律的行为而引咎辞职者除外)。这是一种对引咎辞职的抽象的、概念化的理解。它只看到了领导干部没有直接犯过错,而没有看到他所负的其实正是他应该负的责任,即领导责任。什么是领导责任?就是你所领导的地方或部门的任何工作失误都与你有关,你都要为此承担应该承担的责任。因为,引咎辞职作为一种法律制度,它所遵循的是过罚相适应的原则。官员权力越大,其因决策失误或管理不当所造成的危害也就越大,所以其所应承担的责任就越大。因此,那种认为“引咎辞职是针对那些本身没有咎只是因内疚而自愿引别人的咎来自究的少数政务类公务员”的观点是不正确的。

还有一种观点认为,“从引咎者本人来说,这种过失与责任主要是自己有意或无意造成的,但并不排除是受到他人株连。

这种观点可称为“株连说”。但这种观点在法理上是站不住脚的,因为法律责任是个人责任,不是一种连带责任。在追究法律责任时必须坚持责任自负的原则|。就引咎辞职者应负的领导责任来说,我们既可以说它是一种政治责任,也可以说它是一种法律责任因为有过错)而当一种行为既应承担政治责任又应承担法律责任时,我们并不能以承担政治责任的方式来代替承担法律责任。

可见,引咎辞职彰显的是一种责任意识,即政府及其公务人员必须为自己的过错行为负责。“它以政府责任作为逻辑起点,在政府责任的理念下,政府及其官员,必须对自己的行为负责。并且“引咎辞职制度适用的前提条件是有关官员存在过错行为,亦即辞职应系咎由自取,这也是引咎辞职区别于其他的辞职行为从而使其能够作为一种法律责任承担方式的根本原因之一”。

但需要说明的是,在承认引咎辞职所承担的是一种法律责任的同时,我们还应看到这种法律责任与其他法律责任的不同,即它是一种特殊的法律责任承担方式。其特殊性主要表现在两个方面:一是在引咎辞职行为中,“咎”的界定范围极为宽泛。“不仅可包括其因故意或过失而违反法定职责的行为,而且可泛指其它一切足以影响公众对其信任的诸如不合适的举止、言论及私人生活等方面的因素。这种极为宽泛的过错认定方式决定了引咎辞职责任承担的广泛性。

比如,某政党在选举中失利,其领导人可以引咎辞职,以宣示向选民和政党负责。某领导人因为部属犯有严重过错也可以引咎辞职,以承担失察的责任。在我国的《党政领导干部辞职暂行规定》中,就包括了9种引咎辞职的情形。在《公务员法》冲,也包括了两种情形。二是引咎辞职作为一项法律责任形式具有其特有的独立性及特殊性。“独立性是指引咎辞职在形式上不能被包含于其他法律责任形式如民事、刑事及行政法律责任与违宪责任的其它表现形式之中,而是一项单独存在的违宪责任形式;特殊性是指它有别于其它违宪责任形式如道歉、谴责责令改正、罚款和停止职务罢免筹。”

二、误认为引咎辞职是官员主动道德自律的结果

忽视了其背后所隐含的法律惩处意义和被迫性

引咎辞职究竟是官员自觉自愿的行为,是其道德自律的表现,还是其迫于各种压力不得不做的一种选择?它是否是一种法律惩处手段?这个问题是目前争论较多并且认识较为模糊的一个问题。对这个问题的回答,关系到如何看待引咎辞职行为的道德内涵、引咎辞职官员辞职后的安排以及复出等问题。

许多人认为,“引咎辞职是官员对发生的重大事故或者重大损失内心感到不安、自我谴责,并且以辞职来谢天下的制度”。“引咎辞职表现为辞职主体自愿承担责任或过失,强调辞职主体良心对自身行为的审视和监督,从而主动请辞,体现辞职者道德价值与现实行为的有机统一。”“从本质上讲,引咎辞职是官员道德自省的结果,是一种主动自愿的行为,是官员出于自律而进行的自究。”甚至有人认为,引咎辞职是“为了满足民众更高的民主要求,才另辟一个道德上的公务员出口,让官员承担无过错政治责任。其实,无论是在我国,还是在外国,引咎辞职从来都不是“为了满足民众更高的民主要求”而为特定公务员开辟的一个“道德出口”。

因为无论是在国内还是国外,引咎辞职的发生必须同时具备三个条件:

一是要有重大的责任事故发生,且造成重大损失或恶劣社会影响;

二是辞职者在重大责任事故发生与处理过程中有失误、失职等情况,或应对事故负领导责任;

三是辞职者及其所在的政府、政党面临着巨大的政治、法律和道德压力,不辞职不足以平民愤。

况且即使这三个条件都完全具备,辞职者及其所在的政府、政党大多数时候也是在被逼无奈、多方权衡、且实在是走投无路的情况下才不得不做出引咎辞职的决定。换句话说,如果没有发生重大的责任事故,或者即使发生了重大责任事故,但由于处置得当,没有造成重大损失或恶劣社会影响,则不会有引咎辞职的发生。再进一步说,即使发生了重大责任事故,且造成重大损失或恶劣社会影响,但是如果社会舆论包括政治压力没有大到足以让当事人或政府、政党做出引咎辞职选择时,引咎辞职也不会发生。

如果有人认为国内的例子说明我们的引咎辞职制度还不完善,不足以反映引咎辞职制度本意的话,那么我们还可以再举两个发生在美国的例子。尼克松被认为是美国历史上道德水准较高的总统之一,其因水门事件而辞职也让许多人愤愤不平。但从他在事件发生后的一系列表现来看,我们或许可以发现他是怎样一步步把自己逼到死角的:当事件刚发生时,尼克松本人也是从报纸上看到的消息(说明他根本不知道这件事)然后因为怕自己受到牵连而设“防火墙”,在纸包不住火的情况下找替罪羊,在发现事件越来越对自己不利的情况下利用总统职权阻挠调查,拒绝交出录音资料,最后在面临弹刻极有可能通过的情况下才不得不提出辞职。而另一位总统克林顿因为“拉链门”事件被调查时先是在法庭上说谎(伪证罪。后来在谎言被揭穿后又改为道歉,最后在明知弹劾案不会通过(因为克林顿所在的政党在参议院占多数)的情况下安安稳稳地做完了他的任期。

从以上所引的例子中我们可以清楚地看到,每一个引咎辞职事件的背后,充斥着的是权力斗争、政治博弈、利弊权衡,甚至在某种程度上是政党斗争的结果,但几乎看不到道德的身影。虽然我们并不否认,“官员是否引咎辞职,除了要依赖于重大事故或者重大损失这一客观标准的明确以外,还取决于官员本人的责任心和廉耻心”[2]。并且认为“即便是在官员行为违法之时,在其违法性被有关机关追究责任之前,该官员主动提出引咎辞职的行为仍是以其政治道德上的标准对自身行为进行自我评判的结果,表明其愿意为自己的过错行为承担失却相应职务的责任。”]但我们决不能过高地估计这种道德因素的作用。如果我们真的以为引咎辞职是官员主动的、自我谴责的、勇于承担责任的道德行为,那才是真的“违背了引咎辞职的本意。

还有一个与认为引咎辞职是官员道德自觉相对照的事例是,在一项关于引咎辞职的电话访查中,有30%的人认为引咎辞职是“官员基于责任感而做出的自主选择”,24%的人认为是领导们“在保职无望的情况下做出的无奈选择”,有46%的人认为他们“是迫于舆论压力做出的选择”15]。可见,即使是在我国目前引咎辞职制度仍不十分健全的情况下,民众对引咎辞职制度的认识也是符合该制度的本源意义的。正如有的学者所指出的那样:“尽管引咎辞职须由违宪责任承担者本人主动提起方可引发,但作为一项法律责任,它显然并非纯粹依赖于当事者的良心发现才能实现,它同样具有作为一项法律制度所不可或缺的潜在的外在强制力。

这种强制性主要依赖于两种相关力量得到体现:一是舆论监督,另一是不信任表决及弹劾制度。

既然引咎辞职不是官员的一种高尚的、自觉的道德行为,而是官员在面临更严厉的法律惩处手段时不得不做的一种替代性选择,那么我们对官员在引咎辞职后的安排与复出问题就可以给出一个比较清晰的答案了。比如,由于引咎辞职与公务员处分不同,所以也不必要制定所谓的法律救济措施。即使对其中少数确实品德高尚、工作能力超强的引咎辞职官员给予适当安排,也不能将之作为一项专门规定,而只能就事论事。我们现在采取的“保留原待遇”和“一年以后重新担任或者提拔担任领导职务”的做法,实际上是非常不合适的,这也是我们的引咎辞职制度最为人所诟病的软肋之一。尤其是一些近几年引咎辞职的官员又通过各种形式官复原职,甚至被提拔重用,更是引起了舆论和社会公众的同声质疑,认为“许多官员出了问题后,迫于压力不得不引咎辞职或被责令辞职,然而只要风头一过,不久便又重新出山,引咎辞职、责令辞职反而成为某些问题官员的避风港甚至护身符了”。如果引咎辞职的官员不止一个地、几乎一个模式地“高调”复出,那么也就难怪有人会问:“难道他们就真的是这么不可或缺的人才吗?难道我们的公务员队伍中就这么奇缺人才吗?”

当然,我们并不是说要将引咎辞职的官员一棍子打死,也不反对对其中一些优秀者给予适当安排。但毕竟他们是有过之人,即使要重新起用,也要履行严格的手续。好在关于领导干部引咎辞职后的安排问题,《公务员法》并没有明确规定,也许是立法者对实践中可能出现的各种扭曲的情景已有所预见。果如此,则无疑是一个进步,应该看作是对废除干部职务终身制所做的努力。

三、对引咎辞职入法认识不足

忽视了其对发展我国民主政治的促进作用

引咎辞职究竟应该不应该作为一项法律制度列入《公务员法》引咎辞职与法律规范之间是否存在兼容或者矛盾,对引咎辞职入法后所带来的积极作用和消极影响究竟应该如何看待?这是我们需要澄清的第三个问题。

对引咎辞职入法,一种观点认为:“在我国,引咎辞职呈现制度化、成文化趋势,主要有两方面原因:一方面,从历史上看,通过法律实现道德原则一直就是我国传统法律文化的重要特色;另一方面,与国外比较而言,我国的引咎辞职制度缺少相关配套因素,即缺少高度透明的政治体制与健全的权力制约机制,缺少发达的大众传媒与舆论监督。因此,我国的引咎辞职制度更凸显自律与他律相结合、道义标准与法律标准的两位一体的特征。”

另一种观点则认为,“引咎辞职起码需要以下三个支撑:一是政务公开透明;二是强有力的外部监督,足以形成巨大的压力;三是公仆意识流行而不是官本位意识流行。以上三个条件缺一不可。”而目前“我国想要在这些条件上获得改善,显然非一时之功……因此,与其花大力气去制定详细的引咎辞职的标准、程序等精神西餐,还不如强化官员的法律责任追究机制。”做建议删除《公务员法》中的引咎辞职条款[4。对同一件事引咎辞职入法)、同样的现实环境缺乏政治透明,缺少外部监督。以上观点显然代表了两种截然相反的看法。

其实,这样的情况早在《公务员法》一颁布的时候就出现了。反对引咎辞职入法的人认为;“引咎辞职不应当作为一种正式的公务员退出机制在法律法规中出现,它只是对领导干部的一种更高要求,主要起道德弓导作用。”[4而赞成引咎辞职入法的人认为:“引咎辞职制度在中国特色的现实下,以制度安排的形式行道德导向之实,通过制度化的保障使其道德内涵发挥引导作用,推动制度的顺利执行,这就是引咎辞职在制度安排和道德自律之间所找到的平衡点。

问题是这样的争论,更多时候只是就法论法,并没有将眼光放到由法所及的其他一些问题上。比如说,有学者认为,《公务员法》规定的引咎辞职制度是开辟了一个新的“疏通公务员队伍的出口”但我认为,无论是在《公务员法》还是在其他法律中规定引咎辞职制度,其目的都远不止此。其最根本的目的,还是为了使责任意识制度化,以及实现民主政治。因为在民主政治中,官员们的选任与罢免是由人民决定的,他们与普通公务员不同,是无所谓“出口”的。尤其是实行选任制和任期制的政务类官员,他们随时都可以被任命,也随时都有被解职的风险。对他们来说,判断其是否适任的唯一条件就是人民的信任。如果失去了人民的信任,则随时都有去职的可能。通常意义上的公务员出口更多的是指业务类公务员,他们有稳定的晋升渠道,即使有过错的法律责任,也要经过一系列法定途径。

又比如,有学者认为,在公务员法》冲明确规定引咎辞职的条款,只是“舍本逐末地去打造一件软绵绵的公务员监督武器”,而实际上无论是从推进民主政治的角度,还是从法制建设的角度,引咎辞职制度的经济性、便捷性、强制性、独特性以及对官员过错追究的广泛性都是其他制度所无法比拟的。引咎辞职制度通过有过错的政府官员主动向民意机关或其代表机构)陈述其过错并表明其愿意为此承担相应法律责任而使民意机关免去了许多繁琐的程序。可以说,该制度不仅是一种极为经济的制度,而且也是一种相当有效的制度。虽然说,任何制度的作用都是有限的,引咎辞职制度也不例外,它只能在特定的范围内发挥有限的作用,但关键是这种作用有限的制度却是其他任何制度都无法替代的。我们甚至无法想象,在我们不断推进民主法制建设的今天,如果没有引咎辞职制度会是怎样的情形?因此.从这个意义上说,在我国建立引咎辞职制度,不仅必要,而且必需。

除此之外,我们还要看到引咎辞职制度对破除官本位意识也有积极作用。我们知道,官本位意识的产生有其深厚的历史原因,它在现实中往往表现出几个突出的特点:一是以官为本,以官为纲,以做官为个人的人生目标,把升官看做人生的最高追求;二是以官为贵,以官为尊,以官职衡量人,以官级定尊卑;三是把官位当资源,视权力为工具,职位就是命根,保官犹如保命。在这种情况下,要想有效破除官本位思想,最好的办法就是要创造一种官位易得亦易失的场景,让当官者始终处在一种临渊履薄、动辄得咎的文化氛围当中。

而引咎辞职制度无疑为我们提供了一个有效的途径同时,它所凸显的责任文化、泛咎文化也会对我们官场盛行的推诿文化、扯皮文化带来冲击,有助于改善有功则争、有过则诿的现象。

150多年前,托克维尔在《论美国的民主》冲指出,在美国,所有的问题最终都会演变成法律问题。美国人对法律的信仰由此而得以确立。目前,我们正在朝这个方向努力,并且也会有越来越多的社会问题最终要依靠法律来规范和解决。

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